引言

基层治理现代化是国家治理体系与治理能力现代化的基石。在治理资源下沉、多元主体参与的背景下，治理效能的提升不仅依赖制度设计与技术工具，更取决于治理场域中“人”的素养水平。素质工程——涵盖教育培训、公民意识培育、技能提升、文化涵养等系统性人力资本开发活动——正从传统的民生服务领域延展至治理领域，成为撬动基层善治的关键支点。然而，当前对素质工程如何具体嵌入治理结构、发挥何种功能以及需要哪些条件支撑，仍缺乏系统剖析。本文旨在厘清素质工程融入基层治理的内在机理，揭示其功能作用，并探求其现实落地所依赖的条件要素。

一、素质工程融入基层治理的功能作用

1. 提升治理主体的胜任力

基层治理涉及政策执行、矛盾调解、资源分配、公共服务等多维任务，对治理者的政策理解力、沟通协调力、应急处置力提出较高要求。素质工程通过系统化培训、继续教育、案例研讨等形式，帮助基层干部、社区工作者、网格员等一线治理主体更新知识结构、强化法治思维、提高群众工作本领。例如，针对乡村振兴中亟需的产业发展能力，素质工程可引入现代农业技术、电商运营等课程，使治理者具备引导产业转型的实操技能。这种胜任力的提升直接转化为治理决策的科学性与执行的有效性。

2. 夯实协同共治的参与基础

现代基层治理强调政府、社会组织、企业和居民的多元协同。居民参与意愿与参与能力是协同共治能否实现的关键。素质工程通过普法宣传、民主议事培训、志愿服务技能训练等方式，增强居民对公共事务的认知与认同，培养其理性表达、协商议事、自我管理的能力。当居民具备基本的公共素养与参与技能时，社区议事会、业主委员会、村民代表会议等制度才能真正运转起来，而非流于形式。素质工程由此成为从“被动服从”向“主动共治”转变的催化剂。

3. 优化公共服务的供给效能

基层公共服务供给常面临“供给侧”与“需求侧”错位问题。素质工程不仅提升居民识别、表达自身需求的能力，也使服务提供者更精准地理解需求。例如，在养老服务领域，素质工程中的健康素养教育能让老年人主动反馈照护需求，而社工通过专业培训能设计出更契合其生活习惯的服务方案。此外，素质工程本身构成公共服务的重要组成部分——教育、文化、健康培训直接改善居民生活质量，降低了因信息不对称或技能欠缺导致的治理摩擦成本，实现服务效率与公平的双重提升。

4. 防范化解基层社会风险

社会转型期，基层成为矛盾集聚与风险外溢的敏感地带。素质工程在风险预防方面具有独特功能：通过法治素养教育减少因法律知识匮乏引发的纠纷；通过心理健康教育与压力管理培训降低极端行为发生概率；通过安全生产、防灾减灾等技能培训提高居民风险应对能力。同时，当治理者接受危机沟通与冲突调解专项赋能后，能够更早识别苗头性问题，采取非对抗性手段介入，将矛盾消解在萌芽状态。素质工程于是扮演了“柔性安全阀”的角色。

二、素质工程融入基层治理的实现条件

1. 制度衔接与政策保障

素质工程若游离于治理体系之外，则容易沦为“花架子”。其功能释放需要一系列制度安排予以锚定：一是将素质工程纳入基层治理的总体规划，明确其在干部考核、社区评估、项目评审中的权重；二是建立跨部门协作机制，打破教育、人社、民政、宣传等条块分割，形成“素质治理”的联动网络；三是完善资金投入与监督制度，确保专项经费不被挪用，并通过绩效评价倒逼项目实施质量。例如，部分地方推行的“社区学习地图”制度，将居民终身学习积分与公共服务享有权挂钩，便是制度创新的有益尝试。

2. 资源下沉与能力建设

基层往往面临师资匮乏、设施不足、课程陈旧等资源瓶颈。实现条件之一便是推动优质资源向基层延伸。这包括：利用数字化手段搭建远程教育平台，打破城乡地理阻隔；培育在地化师资队伍，从退休教师、技术能手、社区能人中遴选兼职讲师；开发模块化、场景化课程，匹配不同人群、不同治理任务的需求。同时，要注重对基层工作者的赋能培训本身进行“师资再培训”，形成“培训者培训”的造血机制，而非依赖一次性外部输入。

3. 需求导向与精准供给

素质工程的实效取决于其与基层治理痛点的契合度。条件在于建立动态化需求识别机制：通过入户访谈、问卷调查、政务数据分析等工具，摸清不同区域、不同群体、不同治理议题下的素质短板；在此基础上设计“菜单式”课程体系，允许基层自由组合选择。例如，在城镇化快速推进的涉农社区，重点加强市民化素养与物业纠纷化解培训；在老旧小区，侧重消防安全与邻里沟通培训。唯有精准供给，素质工程才不会陷入“教非所需、学非所用”的困境。

4. 参与式治理机制嵌入

素质工程不能仅作为自上而下的“送教”活动，更应嵌入参与式治理过程。条件在于：将学习过程与治理实践相结合，如组织居民通过民主议事会共同确定课程内容，让居民在参与中学习；建立“学以致用”的激励机制，对运用所学技能参与社区治理的居民给予积分、荣誉或物质奖励；在项目立项、实施、评估环节引入服务对象的评价反馈，形成“学习—实践—反馈—再学习”的闭环。这种嵌入使得素质工程不再孤立，而是成为治理生态中的有机环节。

5. 技术赋能与数据驱动

大数据、人工智能、移动互联网等数字技术为素质工程的规模化、个性化提供了支撑。例如，通过智慧社区平台推送个性化学习资源，利用算法匹配用户需求与课程内容；借助在线学习数据追踪居民素养变化轨迹，评估治理效能提升的关联度；利用虚拟现实（VR）技术进行应急演练、冲突情景模拟，提升培训沉浸感。但技术应用需注意数字鸿沟问题，对老年群体、低收入群体应保留线下服务渠道，避免“技术排斥”加剧治理不平等。

三、结语

素质工程融入基层治理，绝非简单的“培训进社区”，而是一场涉及认知更新、能力重塑与制度再造的深层变革。其功能从提升个体胜任力延伸到优化组织协同、服务供给与风险防控，展现出多重治理红利。但这些功能的实现高度依赖制度衔接、资源下沉、需求精准识别、参与机制嵌入以及技术手段的适配。当前，各地已涌现不少实践样本，但整体上仍存在碎片化、形式化、可持续性不足等问题。未来应以“融合治理”为核心理念，将素质工程作为基层治理体系的基础设施来建设，在顶层设计、基层创新与社会协同的三维互动中持续探索更有效的实现路径，最终让人文素养成为基层善治最深沉、最持久的力量。