引言

基层治理是国家治理的基石，其效能在很大程度上取决于能否有效回应民众需求、化解社会矛盾。随着社会结构深刻变动、利益格局深度调整，传统的行政主导型治理模式面临信息不对称、主体参与不足、资源分配失衡等困境。在此背景下，群众工作——这一承载着深厚政治传统与制度优势的实践范式，正经历着从“动员与教育”向“服务与整合”的功能转型。将群众工作深度嵌入基层治理体系，并非简单的工具性嫁接，而是通过重塑治理主体间的互动关系，实现治理逻辑与群众路线的内在统一。本文旨在探讨群众工作嵌入基层治理的功能逻辑、运作机制与实践效能，为提升基层治理现代化水平提供理论参照与实践启示。

一、功能定位：群众工作何以成为治理“软枢纽”

在基层治理场景中，群众工作承载着超越常规行政工具的三重功能。其一，它是信息传导的“传感器”。通过入户走访、网格议事、民情恳谈等传统与数字化结合的渠道，群众工作能够精准捕捉散落在民间的生活诉求、利益纠葛与情绪波动，将碎片化信息转化为治理决策的有效依据。这种“自下而上”的信息回流，弥补了科层制下信息衰减的缺陷。其二，它是利益协调的“减压阀”。基层矛盾的根源往往在于资源分配、权利保障或情感认同的失衡。群众工作通过对话、协商与情感疏导，在法定程序之外开辟柔性化解空间，将刚性冲突转化为可沟通的议题，降低社会对抗的烈度。其三，它是治理认同的“黏合剂”。有效的群众工作不是单向的“给予”，而是双向的“共情”。通过解决群众的实际困难、维护其合理权益，治理主体能够获取普遍信任，将外部制度规范内化为群众的自觉行动，从而形成“治理—信任—合作”的正向循环。

二、嵌入逻辑：从“悬浮”到“落地”的机制设计

群众工作嵌入基层治理，需要突破形式化的“贴标签”倾向，构建起具有操作性的实践机制。首先是组织嵌入，即推动党组织网络、群团组织与社会组织力量下沉。社区或村庄不再仅仅是行政区划，而成为党建联席会、居民议事会、乡贤理事会等多重组织叠加的“场域”。党员、网格员、志愿者成为群众身边的“固定联络员”，确保治理触角延伸至每一户、每个人。其次是平台嵌入，通过搭建“线上+线下”的立体化服务平台。线下依托党群服务中心、邻里驿站等实体空间，提供一站式服务；线上利用政务APP、微信群等载体，实现诉求即时响应与事务零距离办理。这种平台化不仅降低了群众的参与成本，也使得群众工作的开展有了制度化依托。最后是方法嵌入，将群众路线中“从群众中来、到群众中去”的思路转化为主流工作方法。例如，“接诉即办”机制中强化首问负责与回访闭环，“未诉先办”机制中通过数据分析预判需求。这些方法根本上改变了“坐等上门”的被动响应，转向“主动发现”的积极治理。

三、实践探索：多地经验中的共性路径

在各地探索中，群众工作嵌入基层治理呈现若干具有推广价值的共性路径。第一，以“网格化”为基座实现精细治理。将辖区划分为若干网格，由专职网格员（多为党员或群众骨干）负责日常巡查、信息采集与矛盾初调。网格员不仅是“千里眼”，更是“热心肠”，在走访中建立情感纽带，使治理从“管人”转向“帮人”。例如，部分城市社区推行“网格+邻里”模式，让网格员兼任调解员与信息员，形成“小事不出格、大事不出社区”的治理格局。

第二，以“协商议事”为载体重塑公共理性。针对公共事务决策中的分歧，引入“民主恳谈会”“居民议事厅”等协商平台，让利益相关方平等表达。群众工作者的角色从“裁判者”转为“搭台者”与“调和者”，通过设置规则、引导对话、提供信息，促成最低限度的共识。这一过程既解决了具体问题，也培养了群众参与公共事务的能力与责任意识。

第三，以“项目化运作”整合社会资源。治理能力不足的瓶颈常在于资源匮乏。群众工作通过激发社区内生动力，推动“微公益”“微项目”落地。例如，鼓励居民利用闲置空间共建“共享书屋”“便民菜园”，或通过时间银行、积分兑换等方式活化志愿服务。这些项目由群众提出、群众参与、群众获益，实现了从“政府给什么要什么”到“群众需要什么建什么”的转变。

四、困境审思：嵌入过程中的“温差”与张力

尽管成效显著，但群众工作嵌入基层治理仍面临不容忽视的结构性困境。首先是形式主义的“包装化”风险。部分地方为应付考核，将走访记录、会议纪要等书面材料等同于实际工作，导致群众工作沦为“表格里的政绩”。群众真正关心的问题被标准化、标签化，互动过程失去温度。其次是行政化的“挤压效应”。上级任务层层下压，基层干部精力被大量行政事务占据，陷入“上面千条线、下面一根针”的窘境。真正用于深入群众、解决问题的精力严重不足，嵌入流于表面。再次是参与的非均衡性。在多数社区，活跃的总是少数“积极分子”，大量沉默的年轻群体、流动人口、弱势群体仍处于治理盲区。群众工作面对的是抽象的“被服务者”，而非具体的“活生生的人”。最后是专业能力的短板。群众工作既需要政策解读能力、沟通技巧，也需要心理学、社会学等专业知识。但基层工作者培训不足，面对复杂家庭矛盾、心理危机或利益纠纷时常力不从心。

五、效能优化：技术赋能与制度创新的双轮驱动

破局之道在于坚持技术赋能与制度创新的协同推进。一方面，数字技术应当成为“减负工具”而非“增负负担”。通过搭建统一的数据共享平台，减少多头录入、重复报表，使网格员、社区工作者能腾出手来走进群众。同时，利用大数据分析群众诉求的规律性特征，辅助治理决策从“经验判断”转向“数据驱动”。但需警惕技术异化，避免算法逻辑替代人性化关怀，现场走访与线上互动应互为补充。另一方面，制度层面需强化系统设计与激励相容。合理设定基层考核指标，减少与治理实效关联度低的台账要求，增加群众满意度、矛盾化解率等柔性权重。同时，理顺条块关系，给予基层更多资源支配权与自主决策空间。此外，建立常态化培训机制，提升群众工作者在法律、心理、社会工作等方面的专业素养，使“热心肠”拥有“真本事”。

结语

群众工作嵌入基层治理，本质上是对“为了谁、依靠谁”这一根本问题的实践回答。它并非简单的技术改良，而是一种治理伦理的回归——让治理回到群众中间，让群众成为治理的参与者和受益者。当前，面对日益复杂的社会需求与治理挑战，唯有不断深化群众工作的嵌入深度与质量，在组织联结、情感融通、资源整合上下功夫，才能真正实现基层治理从“管控”到“服务”再到“共建”的跃升。未来的基层治理图景，应当是在党的领导下，每一位群众都能感受到被尊重、被倾听、被回应，社区或村庄不再只是居住空间，而成为有温度、有认同、有活力的共同体。这既是群众工作的目标，也是基层治理现代化的题中之义。