一、引言
基层治理是国家治理的基石，而党建引领则是贯穿基层治理全过程、各环节的根本保证。在新时代基层治理格局中，群众参与的有效性与深度，直接决定着治理效能的边界与质量。理论界与实践界已普遍认识到，单纯依赖行政力量自上而下的推动，难以应对基层社会日益复杂化、碎片化的治理需求。因此，重新审视并精准界定群众在党建引领基层治理中的角色定位与功能作用，不仅是从“管理”走向“治理”的内在要求，更是将党的政治优势、组织优势转化为治理优势的关键枢纽。本文旨在从学理与实践相结合的角度，系统阐释群众参与的多重角色定位及其在不同治理场景下的功能释放逻辑，以期为提升基层治理现代化水平提供认知框架与行动参考。
二、群众参与的角色定位：从被动客体到能动主体
（一）作为公共事务的决策参与者
传统的基层治理模式中，群众往往被视为治理的末端受体，其意见表达与决策参与渠道相对有限。在党建引领下，群众的主体性地位得到了根本性重塑。通过居民议事会、民主恳谈会、党群议事厅等制度化平台，群众被赋权参与到社区规划、公共预算、环境整治、设施建设等公共事务的酝酿、决策与监督环节中。这一角色转换，使群众从“旁观者”转变为“决策圈内人”，其切身利益诉求与生活智慧得以嵌入公共议程，从而有效避免了决策与需求的脱节。在此过程中，基层党组织作为“掌舵者”，负责搭建平台、规范流程、引导方向，确保群众参与的有序性与有效性。
（二）作为公共服务的协同生产者
基层公共服务供给面临资源有限与需求多元的双重压力。群众在这一领域扮演着不可或缺的“协同生产者”角色，而非单纯的“消费者”。在党建引领下，党员志愿者、社区能人、专业社工、热心居民等群体，通过“支部+社团”“党员+项目”等模式，深度参与到为老服务、儿童托管、邻里互助、矛盾调解、环境维护等事务中。群众的参与，不仅弥补了公共财政与服务力量的不足，更催生出一种基于互信、互惠与责任共担的社区公共精神。这种角色定位，强调群众不仅是服务的受益者，更是服务的创造者与维护者，从而实现了服务供给主体的多元化与效能的边际递增。
（三）作为社区秩序的自我维护者
维持基层社会秩序的稳定与和谐，是治理的基础性目标。群众在秩序生产中具有天然的在场优势与信息优势。党建引领下的网格化管理、平安志愿巡逻、楼门长制度等实践，实际上是将群众纳入到风险预警、矛盾排查、纠纷化解、突发应对的“第一道防线”中。群众以“前沿哨兵”和“润滑剂”的角色出现，能够在矛盾萌芽阶段及时发现并介入，利用邻里人情、社区伦理等非正式规范化解冲突。更重要的是，群众通过参与制定居民公约、楼栋公约等自治规则，实现了从“他律”到“自律”的秩序生产模式转变，使社区秩序成为内生的、可持续的公共品。
三、群众参与的功能作用：治理效能的四维释放
（一）信息传导与需求精准识别功能
信息不对称是制约基层治理精准化的主要瓶颈。群众作为基层生活的直接体验者，其日常反馈、诉求表达与行为选择，构成了最真实、最及时的信息流。党建引领下的群众参与机制，如党员联户、民情日记、随手拍、线上议事群等，构建起了一条从群众到党组织的“双向信息高速公路”。一方面，党组织能够快速、准确地捕捉到分散化、个性化、动态化的居民需求，避免“大呼隆”“一刀切”式的政策供给；另一方面，党的方针政策、治理意图也能够通过群众中的骨干分子进行有效的话语转换与向下传达，从而减少信息衰减与误读。这一功能，赋予了基层治理以“精准导航”的能力。
（二）资源整合与社会资本培育功能
基层治理的物质资源、人力资源与社会资源，在很大程度上分散在群众之中。党建引领下的群众参与，如同一个“资源整合器”，能够将碎片化的资源汇聚成治理合力。物质层面，居民通过众筹、捐物、共享工具等形式参与社区微更新、微改造项目；人力层面，退休干部、教师、工匠、青年才俊等各类人才在党组织号召下发挥专长；社会资本层面，频繁、密集的互动参与重建了邻里信任、强化了社区认同、拓展了关系网络。这种社会资本的积累，反过来又降低了未来集体行动的成本，形成了“参与—信任—再参与”的良性循环，从而为基层治理注入了持久的“软实力”。
（三）监督制衡与权力规范运行功能
公共权力的规范运行是基层善治的底线要求。群众的广泛参与，构成了对基层权力行使最直接、最广泛的监督力量。在党建引领下，通过党务公开、居务公开、财务公开以及群众评议、述职述廉等制度设计，群众得以对社区管理、资金使用、项目实施、干部作风等进行常态化监督。这种自下而上的监督，与党组织的纪律监督、上级的行政监督相互补充，形成了立体化的约束网络。更重要的是，群众参与监督的过程，也是其法治意识、权利意识与公共责任感不断觉醒的过程，从而在根本上夯实了基层权力规范运行的民意基础与社会土壤。
（四）合法性建构与治理共识凝聚功能
任何治理体系的有效运转，都离不开社会成员对规则体系的内心认同与自觉遵从。群众参与在建构治理合法性方面发挥着不可替代的作用。当群众通过制度化渠道参与到公共事务的讨论与决策中时，最终的决策方案便不再是外部强加的“他者意志”，而是各方利益博弈、协商对话后形成的“集体意志”。这种参与式民主的过程，极大地增强了群众对治理结果的接受度与认同感。同时，在党建引导下，群众通过参与集体活动、共议社区事务、共解公共难题，逐渐形成了超越个体利益之上的社区共同价值观与集体行动逻辑。这种共享的价值共识，为基层治理提供了最深层、最稳定的大众心理支撑。
四、多重困境与优化路径：推动群众参与走向深度与效能
尽管群众参与的角色功能日益凸显，但在实践中仍面临一些结构性困境。例如，部分群众的参与意愿与能力存在“冷热不均”，低参与度与高搭便车行为并存；参与渠道虽已建立，但实质性决策权的下放仍然有限，存在“象征性参与”风险；老年群体参与活跃而青年群体参与不足，导致参与主体的年龄结构失衡；此外，参与过程的制度化、规范化水平有待提升，随意性与不确定性依然存在。优化群众参与，核心在于进一步强化党组织的“统合”与“赋能”功能：一是拓展技术赋能，利用数字化平台降低参与门槛、改善参与体验；二是深化制度赋能，将群众参与纳入法定程序与刚性闭环，确保参与成果能落地、有回馈；三是强化能力赋能，通过组织培训、骨干培育、项目孵化等方式提升群众的参与技能与公共素养；四是注重文化赋能，营造“参与光荣、共建共享”的社区文化氛围，激发群众的内生参与动力。
五、结语
党建引领基层治理的过程，本质上是一个不断激活群众主体性、释放群众创造力的过程。群众绝非治理棋盘上的被动棋子，而是推动基层善治最深厚、最可靠的力量源泉。清晰界定其作为决策参与者、服务协同者与秩序维护者的多重角色，系统发挥其在信息传导、资源整合、监督制衡与合法性建构等方面的核心功能，是新时代提升党建引领基层治理效能的必由之路。面向未来，唯有将党的组织优势与群众的参与动能实现更深层次的融合与互构，才能真正构建起人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体，从而为推进国家治理体系和治理能力现代化筑牢最坚实的基层堡垒。
