引言

基层治理是国家治理体系的基石，其有效运行不仅依赖制度设计的科学性与完备性，更仰赖于治理主体与治理对象对“规矩”的内心认同与自觉遵循。所谓规矩意识，并非简单等同于对成文法规的被动服从，而是内化于心、外化于行的行为准则与价值取向。在基层场域中，人情关系错综复杂、利益诉求多元交织，规矩意识的有无与强弱，直接决定了治理行为是否具有可预期性、公共资源分配是否具备公正性、社会矛盾能否被有效消解。本文旨在剖析规矩意识在基层治理中的功能作用，并探讨其效能转化的内在机理与现实路径，以期为提升基层治理现代化水平提供理论参照。

一、规矩意识作为治理正当性的底层逻辑

任何治理系统的良性运转，均需建立在参与者对规则体系的普遍认可之上。基层治理因其直面群众的属性，其正当性不仅来源于自上而下的权力授权，更取决于治理行为是否符合程序正义与实质正义的双重要求。规矩意识在此扮演了“合法性背书”的角色：当基层干部与群众均将遵规守纪视为不言自明的行为底线时，政策执行便不再需要依赖高强度的外部监督或强制手段，而是转化为一种集体的默契与行动自觉。

从功能维度审视，规矩意识首先起到了“预期稳定器”的作用。基层社会中的重复性互动——无论是村务公开、土地流转，还是邻里纠纷调解——如果缺乏稳定的规则预期，则极易陷入“一事一议”“因人而异”的碎片化困境。规矩意识通过强化主体对规则的敬畏，使得每一次治理决策都有章可循、有据可查，从而降低了交易成本，提升了治理效率。其次，规矩意识构成了“权力边界线”。在基层权力运行中，自由裁量空间不可避免，但若无规矩意识的约束，自由裁量极易异化为随意裁量。唯有当权力行使者将“按规矩办事”内化为职业本能，才能真正杜绝优亲厚友、暗箱操作等失范行为。

二、规矩意识在基层治理场域中的功能展开

规矩意识的功能并非抽象存在，而是在具体的治理情境中通过多种维度得以体现。其一，在组织运行层面，规矩意识涵养了制度执行力。基层往往面临“上面千条线，下面一根针”的复杂局面，各类政策文件、工作条例能否从文本落到实践，关键取决于基层干部是否具备“不折不扣抓落实”的规矩心态。那些规矩意识强的基层组织，往往能够将上级要求与本地实际有效衔接，而非“选择性执行”或“象征性应对”。

其二，在公共资源分配层面，规矩意识保障了过程公平。低保评审、危房改造、惠农补贴等涉及群众切身利益的分配事项，是基层治理中矛盾的高发区。若规矩意识缺位，分配过程便可能被“关系”“人情”甚至“利益交换”所裹挟。反之，当程序公开、标准明确、结果公示成为各方共同遵守的“铁规矩”，群众对分配结果的认可度与满意度便显著提升。这种由规矩意识催生的程序正义，反过来又强化了基层组织的公信力。

其三，在社会矛盾调处层面，规矩意识提供了裁断依据。基层矛盾往往具有“小、多、杂”的特征，若事事依靠司法诉讼，既不现实也会加剧治理成本。在此背景下，借助村规民约、社区公约等非正式规则化解纠纷，如能辅以各方的规矩意识，就能实现“小事不出村、大事不出镇”的治理目标。规矩意识的存在，使得调解结果更容易被当事人接受，因为其依据的是大家共同认可的规则，而非调解人的主观意志。

三、规矩意识效能转化的现实障碍与深层归因

尽管规矩意识的重要性已被广泛认知，但在基层治理实践中，其效能转化仍面临多重结构性障碍。首先，部分基层治理者存在“工具主义”认知偏差，将规矩视为约束群众的“条条框框”，而非自身也应遵循的行为准则。这种“严于律人、宽以待己”的双重标准，严重侵蚀了规矩的权威性，使得规矩意识在群众中难以真正扎根。

其次，基层社会仍存在较为深厚的“人情文化”传统。在熟人社会中，人情往来与规则遵守之间常常存在张力。当办事“找熟人”“托关系”成为可选择的捷径时，规矩意识便容易被边缘化。这种文化惯性并非一朝一夕可以改变，需要在制度设计上增加“人情成本”，即通过提高违规成本来倒逼行为方式的转变。

再次，规则的“供给侧”问题也不容忽视。部分基层规章制度本身存在内容过时、表述模糊、程序繁琐等缺陷，导致执行困难或执行结果偏离初衷。当规矩本身缺乏合理性或可操作性时，要求人们形成敬畏与遵守的自觉意识便显得强人所难。因此，规矩意识的培育必须以规矩本身的优化为前提，二者相辅相成、缺一不可。

四、以制度创新推动规矩意识的内化与效能释放

要真正发挥规矩意识在基层治理中的功能作用，不能停留于道德呼吁或宣传教育层面，而必须借助制度创新实现从“他律”到“自律”的转化。其一，建立规则公开与反馈的动态机制。基层规则不应是“墙上挂挂、嘴上说说”的静态文本，而应通过村民议事会、居民代表会等平台实现定期修订与意见征集。当群众深度参与规则的制定过程时，其遵守规则的意愿会显著增强，因为规则已不再是外部的强制，而是自身意志的体现。

其二，强化对“破规行为”的制度化惩戒。规矩意识的形成，在很大程度上依赖于违规行为所面临的后果。若违规成本低廉甚至为零，规矩便形同虚设。基层治理应当建立清晰且可执行的违规问责链条，对破坏规矩的行为做到“零容忍、无例外”。同时，惩戒本身也需符合程序正义，避免“运动式”整治或选择性执法。

其三，塑造“以规为荣”的基层文化氛围。规约文化的建设需要典型引路与日常浸润相结合。通过表彰“守规模范”、公布“信用红榜”等方式，将遵守规矩的行为转化为可见的社会荣誉，从而引导更多人形成“按规矩办最体面”“讲规则最省心”的心理认同。这种文化氛围一旦形成，规矩意识便不再是外在约束，而成为基层社会共同认可的行为美学。

五、结语

规矩意识之于基层治理，犹如堤坝之于河流，既界定边界，也保障通畅。它不仅是制度执行的心理基础，更是治理体系现代化的内在要求。在基层实践中，规矩意识的培育既依赖于制度的刚性约束，也需要文化的柔性渗透；既需要自上而下的示范引领，也离不开自下而上的参与共建。只有当规矩真正成为基层各方内心深处的行为坐标，而非摆在桌面上的权宜之计，基层治理才能实现从“被动管理”向“主动善治”的根本跃迁。面向未来，以规矩意识为支点撬动基层治理效能的整体提升，仍将是推进国家治理现代化进程中一项基础性、长期性的战略任务。