引言
基层治理是国家治理的基石，而党建引领则是提升基层治理效能的关键引擎。近年来，各地普遍将“党建引领基层治理”作为核心工作抓手，涌现出诸多创新实践。然而，在深度观察中不难发现，一个结构性的难题长期困扰着基层工作者——党建与治理“两张皮”现象。所谓“两张皮”，即党建工作与基层治理实务在目标设定、资源调配、考核评价等环节相互脱节，甚至彼此掣肘，导致党组织“自转”与基层治理“公转”不同步。这一问题不仅削弱了党组织的政治引领功能，也制约了治理体系的现代化转型。本文基于一线工作观察，剖析“两张皮”现象的深层机理，并尝试提出系统性融合路径，以期为深化党建引领基层治理提供学理参照与实践启示。
一、“两张皮”现象的多维表征与生成机理
“两张皮”并非抽象的政策术语，而是具体可感的工作困局。其表现可归纳为三个层次：其一，主体分离。在社区、村居等微观单元，党务工作者与行政事务工作者往往分属不同条线，党建任务由专职副书记或党群干部主抓，而公共服务、矛盾调解、环境整治等治理任务则由居委会或村委会承接，二者缺乏横向沟通机制，造成“你干你的党建台账，我干我的民生实事”的割裂局面。其二，目标错位。上级考核体系中，党建考评侧重“三会一课”频次、党员活动记录、阵地建设等显性指标，而治理绩效则更多关注居民满意度、矛盾化解率、公共设施完善度等效果导向指标。当两套标准并行不悖时，基层干部不得不将精力分散于“迎检”与“干实事”之间，甚至出现为了应付党建考核而制造“盆景式”亮点、治理工作却流于表面化的倾向。其三，资源空转。党建经费、党员服务资源往往被固化在特定的组织生活或主题党日中，难以灵活投放到治理痛点领域；反之，治理项目中若缺少党员骨干全程嵌入，又容易陷入行政化内卷。
究其生成机理，至少存在三个制度性根源。一是条块分割的体制惯性。传统的科层体系下，党建系统与行政系统分属不同的“条”，在基层“块”上缺乏有效的耦合界面。二是“运动式治理”的路径依赖。部分地方习惯于以专项活动推动党建，忽略日常治理的常态化需求，导致党建活动与居民实际诉求之间的“温差”。三是技术与考核的碎片化。信息化平台各自为政，党建APP与治理系统互不兼容；考核权重设置中，党建得分与治理得分缺乏交叉评价机制，进一步固化了“两张皮”格局。
二、“两张皮”对基层治理效能的系统性消解
“两张皮”现象并非仅是工作方法问题，而是对基层治理效能的深层次侵蚀。首先表现为政治引领功能的虚化。党组织若不能嵌入治理全过程，党员先锋模范作用便无从附着于具体服务场景，组织力容易沦为“台账上的组织力”。居民对党组织的感知仅停留在开会、发传单等浅层互动，难以形成深度认同。其次，治理资源的错配与浪费。党建资源与行政资源各自为阵，同一社区可能出现党员志愿服务队与网格员队伍重复建设的情况，而真正需要力量投入的居家养老、老旧小区改造等“硬骨头”却因资源分散而推进缓慢。再次，基层干部负担畸形加重。面对两套逻辑、两套台账、两套迎检要求，社区工作者疲于应付，职业倦怠感攀升，创新意愿受到抑制。长此以往，甚至可能诱发形式主义反弹——为彰显党建“亮点”而刻意包装普通工作，为完成考核而不惜弄虚作假。
更值得警惕的是，“两张皮”现象还可能造成党群关系的疏离。当居民发现社区党委书记最关心的是“学习强国”积分排名而非自家楼下乱停车问题时，信任感便会逐渐流失。这种隐性风险若积重难返，将直接影响党在基层的执政根基。因此，破解“两张皮”绝非技术层面的“修补”，而是关乎基层治理体系整体效能的战略性课题。
三、党建引领与治理融合的内在逻辑与路径重构
要真正实现“党建强、治理优”，必须从认识论层面厘清党建与治理的关系。党建不是独立于治理之外的平行事务，而是贯穿治理全程的价值引领、组织保障与动力源泉。习近平总书记多次强调，要把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。具体到基层，党建与治理应是“一体两面”的关系：党建为治理提供方向与组织支撑，治理为党建提供实践载体与检验标尺。基于此，融合路径需要从以下三个切口切入：
（一）组织架构的交叉嵌入。借鉴“支部建在连上”的优良传统，推动党组织建立于治理链条的关键节点。例如，在网格化管理中推行“党小组+网格长”双组长制；在业委会、物业公司中设立功能型党支部；在老旧小区改造等重大项目中成立临时党支部，吸纳党员骨干全程参与策划、监督与协调。通过物理空间的“同址办公”、人员身份的“交叉任职”，使党务干部与治理干部从“两张皮”变成“一条绳”。
（二）目标考核的有机统一。重构基层考核体系，将党建引领效能量化为治理成效的具体指标。譬如，将居民投诉率、议事协商参与率、重点项目完成度等纳入党组织考核权重；反之，将党员下沉率、组织生活与治理议题的契合度、党员在治理中的带头作用等纳入社区治理考核。建立“党建—治理”联席会议机制，对考核结果进行双向解读与联动改进，倒逼两个系统主动对接。
（三）资源平台的统合共享。打破条线壁垒，建立统一的基层治理党建资源池。将党建活动经费、党员志愿服务积分、社区惠民资金等打包使用，根据治理需求动态调配。推进信息化平台互联互通，减少多套系统并行带来的信息孤岛。依托党群服务中心升级为“治理综合体”，既承担组织生活功能，又面向居民提供便民服务、矛盾调处、民主议事等一站式支持，让党员与群众在同一个空间内实现需求匹配与双向赋能。
四、从“物理叠加”到“化学融合”的实践探索
近年来，部分先行地区的经验表明，破解“两张皮”的关键在于推动党建与治理从形式上的“叠加”走向实质性的“融合”。具体而言，可归纳为三种典型模式：
模式一：项目化党建。以居民急难愁盼问题为导向，设立“党建+治理”专项项目。例如，针对老旧小区电梯加装难题，由社区党委牵头成立临时党小组，协调居民意见分歧、对接施工资源、争取政策支持。项目完成后，党组织威信随之提升，党员在过程中也获得了真实的群众工作锻炼。这种“治理出题、党建破题”的闭环机制，使党建活力自然嵌入治理末梢。
模式二：契约化共建。推动驻区单位党组织与社区党委签订共建协议，将单位党建资源（如场地、人才、技术）转化为社区治理服务清单。同时，社区党委为共建单位提供志愿服务岗位、社情民意反馈渠道等，形成双向赋能的共生关系。这种模式下，党建联席会议不再是“开完会就完事”的形式，而是变成了资源匹配与风险共担的常态化平台。
模式三：数字化融合。依托城市大脑、智慧社区平台，构建“党建+治理”数字孪生系统。党员报到、志愿服务、民情日记等数据与网格事件、民生诉求等治理数据实现同屏展示、联动分析。例如，系统可自动识别某网格内党员活动次数较低但矛盾投诉高发，随即向该网格党组织发出预警，督促其针对性下沉力量。这种技术赋能降低了两个系统之间的沟通成本，也为精细化管理提供了支撑。
需要指出的是，无论何种模式，都必须坚持以人民为中心，避免陷入新的形式主义。融合的成效最终要体现在居民获得感与幸福感的实实在在提升上，而非考核表格中数字的堆砌。
结语
“两张皮”现象的长期存在，折射出部分基层组织对党建引领的僵化理解与路径依赖。破解这一困局，既需要顶层设计层面的制度革新，更需要基层工作者秉持“党建做实了就是生产力、做强了就是竞争力、做细了就是凝聚力”的认知自觉。未来，应从体制机制、资源配置、考核导向等多维度持续发力，推动党建与治理实现全方位、深层次、实质性的有机整合。唯有如此，才能让党旗不仅在基层高高飘扬，更在每一次民生服务、每一件社区小事中熠熠生辉，真正筑牢党长期执政的基层根基。
