引言

工会作为党联系职工群众的桥梁纽带，在国家治理体系与劳动关系协调机制中占据关键位置。近年来，中华全国总工会持续推进“强基层、补短板、增活力”行动，工会组织覆盖面不断扩大，服务载体日益多元。然而，在经济社会深度转型与就业形态加速迭代的双重背景下，工会建设面临的结构性矛盾与功能性张力愈发凸显——组织覆盖与实质运转之间存在落差，传统工作范式与新型劳动关系之间存在错位，资源供给与职工多元诉求之间存在失衡。本文旨在系统梳理工会建设推进过程中的现实困境，并结合制度逻辑与实践逻辑提出针对性改进方向，以期为工会改革深化提供学理参照与政策启示。

一、组织覆盖与实质运转的落差：基层工会“建而不活”现象审视

工会组织数量的快速增长是不争的事实。依据全国总工会第六次职工队伍状况调查报告及历年统计公报，基层工会组织数及会员总数均呈现稳步上升态势。然而，数量维度的扩张并未自动转化为质量维度的提升。大量中小微企业、平台经济组织中的工会虽已完成“挂牌建会”“应建尽建”的物理覆盖目标，但常态化运行机制严重缺位——无独立办公场所、无专职工作人员、无经常性活动经费的“三无”现象在非公经济领域尤为突出。

更深层的问题在于“代理人逻辑”与“委托人逻辑”的错位。在部分企业工会中，工会主席由行政管理人员兼任，其角色定位偏向企业方利益，导致工会在工资集体协商、劳动安全监督、裁员保护等核心职能上趋于“失语”。职工对工会的认知往往停留在“发福利、搞活动”的浅表层面，而对其维权职能的信任度与依赖度均处于较低水平。这种“建而不活、转而不实”的组织困局，实质上是工会行政化色彩与群众化要求之间的制度摩擦所致——当工会组织嵌入企业科层体系的深度过大，其作为职工利益代表者的独立属性便被逐步稀释。

值得特别关注的是乡镇（街道）级工会与开发区（园区）工会的中枢功能弱化问题。区域工会承担着链接上级资源与一线企业的“传送带”职能，但由于受人员编制、经费拨付、权限授予等体制约束，其统筹协调能力严重不足。面对区域内大量中小微、劳动密集型企业，基层工会往往陷入“千条线一根针”的运转困境，既无力承接上级布置的考核指标，也难以精准回应职工的多元化需求。这种“组织网络下沉但服务能力悬浮”的状态，构成工会建设从“有形覆盖”向“有效覆盖”跃升的核心瓶颈。

二、传统制度框架与新就业形态的结构性张力

平台经济、零工经济、共享用工等新就业形态迅猛发展，催生了快递员、外卖配送员、网约车司机、主播等庞大的新就业群体。截至2025年，全国职工总数已超过4亿人，其中新就业形态劳动者占比持续攀升。这一群体普遍面临劳动关系模糊化、社会保险碎片化、劳动保护真空化等权益保障短板问题。工会系统的传统组织架构以“单位制”为基础，其组建逻辑、会员管理、维权机制均深度嵌入稳定雇佣关系之中，在应对去雇主化、非标准化的劳动形态时，暴露出范围不兼容、路径不匹配、工具不适用等制度缺陷。

针对新就业群体，全总及各级工会已推出“入会攻坚行动”和“一键入会”等数字化通道，力图打破以企事业单位为单元的建会路径依赖。但需要看到，入会只是起点，权益维护的核心困境在于劳动定额管理、算法考核规则、抽成比例确定等灰色地带的规制缺位。工会若仅止步于将外卖骑手纳入会员数据库，而在平台企业社会责任评估、算法规则透明度监督、集体协商机制延展等关键领域缺乏话语权，则“入会—维权—服务”的价值链条仍然处于断裂状态。更进一步，新业态从业者工作地点离散、时间弹性极大、组织归属感弱，传统以建制化活动为主的工作方式难以适应其生产节奏，如何在分散化劳动场景中搭建低门槛、高响应的服务网络，考验着工会建设的数字化改造能力。

此外，新就业形态大量依托劳务派遣、业务外包等层层转包的用工安排，用工链条延长导致责任主体模糊。工会在调查处理个体劳动争议时，常常面临“披萨饼式”的层层推诿——平台企业将责任推给代理商，代理商又归咎于劳务公司。现行工会组织体系的行业性、区域性纽带未能有效突破这种用工形态造成的维权屏障，这是工会制度建设必须直面的新课题。

三、服务供给内卷化与职工需求多样性之间的错位

工会服务职工的领域已从传统的生活救助、困难帮扶拓展至技能提升、心理疏导、法律援助、子女托育等多元领域。这本是功能扩容的积极信号，但实践层面也出现了服务供给的“内卷化”倾向——形式上追求高覆盖、高频次，实质上却是同质化活动的机械重复与量化考核的数字竞赛。夏季送清凉、冬季送温暖、节日送慰问，这些常规动作虽然具有必要的情感维系功能，但当服务项目缺乏对职工真实需求的精准识别与动态追踪时，便容易陷入“形式上热闹、实质上悬浮”的困境。

从需求侧观察，职工队伍内部已经发生深刻的分化与重构。制造业一线工人更关注劳动保护、职业伤害赔偿与技能晋级通道；科研技术人员的诉求集中于知识产权归属、项目收益分享与创新容错空间；新就业群体的突出矛盾在于工时过长、安全风险与社保缺失；青年职工则更看重职业发展支持、心理关怀与工作生活平衡。面对这种多维度的需求光谱，工会如果仍然以“普惠式慰问+标准化活动”的统一模式应对，势必造成供需错配与资源效率衰减。在数字化转型方面，尽管各级工会积极推进智慧工会建设，但在数据系统打通、算法需求挖掘、线上服务闭环方面仍有较大改进空间。多数线上平台仍停留在信息发布和办事指引层面，深度交互与权益保障功能开发不足，导致数字化建设未能真正转化为服务效能。

四、激活工会效能的方向性路径

破解上述困境，需要从理顺组织关系、重塑工作范式与加强制度供给三个维度协同发力。第一，推进工会干部管理的“去行政化”改革，通过优化兼职工会干部构成比例、下派职业化工会工作者、推行工会主席直接选举等手段，增强基层工会的独立性与代表性。同时，应探索上级工会向非公企业、中小微企业派驻“工会指导员”制度，以财政购买服务方式保障基层工会专业人力配置。第二，加大新就业形态工会组织的建设制度创新，在法律层面明确平台企业与从业者的“类劳动关系”或“准劳动关系”认定规则，将新就业群体工资保障、算法透明度、职业伤害险等纳入行业集体协商的刚性议题。第三，构建以职工需求为导向的服务供给机制，引入大数据与人工智能技术开展职工需求的精准画像，推行项目化运作、菜单式供给、满意度评价的闭环管理模式，对需求集中的痛点问题实施定向服务包。

归根结底，工会建设的改进方向不仅是技术手段或管理方式的调整，更是一场深层的制度逻辑转换。工会必须在体制内的“桥梁纽带”功能与劳动者的“利益代表”功能之间找到均衡支点。以参与企业民主管理、深化产业工人队伍建设改革、推动构建和谐劳动关系为切入点，工会才能真正实现从“有形存在”向“有效作为”的质变。

结语

工会建设是一项复杂的系统工程，其改革既受外部经济社会环境的形塑，也受自身路径依赖的牵制。面对组织活力不足、新业态覆盖断层、服务供需错位等多重压力，唯有时刻保持忧患意识与变革自觉，始终坚持以职工为中心的工作导向，将制度优势转化为治理效能，将组织覆盖转化为权益保障，工会组织才能在维护职工合法权益、竭诚服务职工群众的基本职责中展现出不可替代的价值。